加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作 開創(chuàng)城市現(xiàn)代化建設(shè)新局面
“展望十三五”系列報(bào)告會(huì)第十四場(chǎng)報(bào)告會(huì)5月5日上午在京舉行，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長陳政高作了題為“加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作 開創(chuàng)城市現(xiàn)代化建設(shè)新局面”的報(bào)告。人民日?qǐng)?bào)記者采訪了陳政高。
改革開放以來我國城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)
記者：改革開放以來，我國城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就，主要體現(xiàn)在哪些方面？
陳政高：改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城市發(fā)展波瀾壯闊。
第一，城市和建制鎮(zhèn)數(shù)量激增。37年來，一座座城鎮(zhèn)如雨后春筍涌現(xiàn)出來。到2015年底，城市數(shù)量已達(dá)到656個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到20515個(gè)，分別比1978年增加463個(gè)和18342個(gè)。
第二，城鎮(zhèn)人口快速增加。2015年，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億人，1978年是1.7億人，增長了3.5倍，年均增長超過1600萬人。1978年到2015年，城鎮(zhèn)化率以年均1個(gè)百分點(diǎn)的驚人速度，攀升到56.1%。一些發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率從20%提高到50%，英國、美國用了50年，德國、法國用了70年，而我國只用了30年。
第三，建成區(qū)大規(guī)模拓展。城市建成區(qū)面積，從1981年的7438平方公里增加到2015年的51948平方公里，增長了6倍，年均增加1309平方公里。這還沒有包括礦區(qū)，如加上礦區(qū)，達(dá)到10萬平方公里。
第四，城市基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善。1981年到2015年，城市用水普及率由53.7%提高到97.9%，燃?xì)馄占奥视?1.6%提高到95.3%，污水處理率由3.8%提高到91%，城市集中供熱面積由不足0.2億平方米提高到64.2億平方米，人均道路面積由人均不足2平方米提高到15.6平方米。
第五，城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。1988年到2014年，城市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速達(dá)到12%，比全國GDP年均增速高2.4個(gè)百分點(diǎn)。2014年，城市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到52.25萬億元，是1988年的74倍，占全國GDP的82%。
第六，居民財(cái)富迅速積累。據(jù)有關(guān)研究，2013年，城市居民戶均財(cái)富達(dá)到了185萬元，扣除物價(jià)因素，增長了1013倍。城市家庭大部分擁有了自己的產(chǎn)權(quán)住房。住房成為城市居民最主要的財(cái)富。
“十三五”規(guī)劃綱要把建設(shè)和諧宜居城市作為重要內(nèi)容
記者：“十三五”時(shí)期城市工作的指導(dǎo)思想和總體思路是什么？
陳政高：去年底，中央城市工作會(huì)議在京勝利召開。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理出席會(huì)議并作了重要講話。會(huì)后印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》。“十三五”規(guī)劃綱要把建設(shè)和諧宜居城市作為重要內(nèi)容，提出了推動(dòng)城市現(xiàn)代化建設(shè)的具體舉措。中央城市工作會(huì)議和“十三五”規(guī)劃綱要為我國城市發(fā)展指明了方向，重點(diǎn)可以概括為：把握一個(gè)規(guī)律、實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌、理解九個(gè)重要論斷。
關(guān)于“把握一個(gè)規(guī)律”。中央強(qiáng)調(diào)，要尊重城市發(fā)展規(guī)律。城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)。城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過程，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。城市工作中出現(xiàn)這樣那樣問題，歸根到底是沒有充分認(rèn)識(shí)和自覺順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。
關(guān)于“實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌”。中央提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的城市工作格局。這五個(gè)統(tǒng)籌包括：統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性。
關(guān)于“理解九個(gè)重要論斷”。一是在城市工作的重要性上，中央提出“一個(gè)引擎、四個(gè)中心、一個(gè)地位”。即城市建設(shè)是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎；城市是國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心；城市工作在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。二是在城市的發(fā)展階段上，中央提出“一個(gè)方位、五個(gè)判斷”。一個(gè)方位，即我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期；五個(gè)判斷，即城鎮(zhèn)化速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，城市發(fā)展轉(zhuǎn)向規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提升并重階段，“城市病”有可能集中凸顯，社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨優(yōu)化調(diào)整，發(fā)展方式亟待深刻轉(zhuǎn)變。三是在城市的核心作用上，中央提出“一個(gè)發(fā)揮、四個(gè)必須”。即發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用；必須抓好城市這個(gè)“火車頭”，必須有效化解“城市病”，必須以城市合理布局提供“骨架”支撐，必須打造城市特色風(fēng)貌、培育城市“精氣神”。四是在城市發(fā)展的指導(dǎo)思想上，中央提出“四個(gè)著力、一條道路”。即著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力塑造城市特色風(fēng)貌，著力提升城市環(huán)境質(zhì)量，著力創(chuàng)新城市管理服務(wù)；走出一條中國特色城市發(fā)展道路。五是在城市發(fā)展的總體目標(biāo)上，中央提出“三個(gè)實(shí)現(xiàn)、三個(gè)建設(shè)”。即實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行；建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。六是在城市工作的基本原則上，中央提出“六個(gè)堅(jiān)持”。即堅(jiān)持依法治理與文明共建相結(jié)合，堅(jiān)持規(guī)劃先行與建管并重相結(jié)合，堅(jiān)持改革創(chuàng)新與傳承保護(hù)相結(jié)合，堅(jiān)持統(tǒng)籌布局與分類指導(dǎo)相結(jié)合，堅(jiān)持完善功能與宜居宜業(yè)相結(jié)合，堅(jiān)持集約高效與安全便利相結(jié)合。七是在城市工作的基本思路上，中央提出“三個(gè)順應(yīng)、兩個(gè)堅(jiān)持”。即順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。八是在城市政府的角色定位上，中央提出“一個(gè)轉(zhuǎn)變，一個(gè)關(guān)系”。即城市政府應(yīng)從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;掌舵人”；市民和政府的關(guān)系應(yīng)從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變成“一起做”。九是在城市工作的領(lǐng)導(dǎo)體制上，中央提出“一個(gè)必須、一個(gè)健全”。即必須加強(qiáng)和改善黨對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)；健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的城市工作格局。
我國將抓緊制定城市設(shè)計(jì)管理法規(guī)
記者：中央城市工作會(huì)議提出要全面開展城市設(shè)計(jì)，請(qǐng)問城市設(shè)計(jì)有什么作用？住建部在這方面有何舉措？
陳政高：城市設(shè)計(jì)，簡單來說，就是對(duì)城市形態(tài)和空間環(huán)境所作的整體構(gòu)思和安排。它介于城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)之間，是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段。
我國還沒有形成相對(duì)成熟的城市設(shè)計(jì)制度，多數(shù)城市在城市設(shè)計(jì)方面處于空白狀態(tài)，這是導(dǎo)致我國城市建設(shè)出現(xiàn)“千城一面”“萬樓一貌”，特別是建筑不和諧、城市不和諧的一個(gè)重要原因。
現(xiàn)實(shí)要求我們必須全面開展城市設(shè)計(jì)工作，通過城市設(shè)計(jì)，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌城市建筑布局，協(xié)調(diào)城市景觀風(fēng)貌，體現(xiàn)城市地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌。單體建筑設(shè)計(jì)方案必須在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設(shè)計(jì)要求。
我們將抓緊制定城市設(shè)計(jì)管理法規(guī)，完善相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則，支持高等學(xué)校開設(shè)城市設(shè)計(jì)相關(guān)專業(yè)，建立和培育城市設(shè)計(jì)隊(duì)伍。我們將督促各城市積極行動(dòng)起來，設(shè)計(jì)我們的城市，塑造各具特色的城市風(fēng)貌。
記者：建筑是歷史的記憶、時(shí)代的坐標(biāo)、凝固的文化。怎樣才能創(chuàng)造出更多無愧于歷史和時(shí)代的建筑？
陳政高：首先要堅(jiān)持正確的建筑方針。1956年，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)設(shè)計(jì)工作的決定》中，提出了“適用、經(jīng)濟(jì)、在可能條件下注意美觀”的建筑方針。那時(shí)，能設(shè)計(jì)和建設(shè)出像人民大會(huì)堂、農(nóng)業(yè)展覽館、民族文化宮、軍事博物館等著名的“十大建筑”，就是因?yàn)閳?jiān)持了這個(gè)方針；近些年來，出現(xiàn)了貪大、媚洋、求怪的亂象，出現(xiàn)了山寨版的亂象，出現(xiàn)了一系列建筑質(zhì)量問題，就是因?yàn)楹鲆暳松踔练艞壛诉@個(gè)方針。
中央根據(jù)形勢(shì)的變化和發(fā)展的需要，將建筑方針調(diào)整為“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”，旨在突出建筑使用功能，防止片面追求建筑外觀形象。“適用”，就是要符合客觀條件的要求，滿足建筑的使用功能。建筑的首要功能是為了應(yīng)用。“經(jīng)濟(jì)”，就是要遵循建筑的內(nèi)在規(guī)律，考慮建筑全生命周期的成本和效益。一個(gè)好的建筑設(shè)計(jì)，要體現(xiàn)節(jié)約高效，處理好成本和效益的關(guān)系。必須力戒不計(jì)成本、無視效益的“燒錢”建筑。“綠色”就是要按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，倡導(dǎo)低碳環(huán)保節(jié)能，在建筑材料、施工方式和運(yùn)行維護(hù)中都應(yīng)體現(xiàn)綠色。“美觀”就是要彰顯地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌，創(chuàng)造經(jīng)典、塑造“大美”。這四個(gè)方面是有機(jī)統(tǒng)一的整體，相互促進(jìn)，彼此兼容，不能割裂，不可或缺，我們一定要把這個(gè)方針理解透徹，把這四個(gè)方面的關(guān)系處理好，正確把握建筑設(shè)計(jì)方向。
其次要提高建筑師水平。建筑是由建筑師設(shè)計(jì)的，要想提高建筑設(shè)計(jì)水平，必須要提高建筑師水平。要培養(yǎng)既有國際視野又有民族文化自信的建筑師隊(duì)伍，提高建筑師水平，就要進(jìn)一步明確建筑師的權(quán)利和責(zé)任，提高建筑師的地位；就要為建筑設(shè)計(jì)院和建筑師事務(wù)所發(fā)展創(chuàng)造更加良好的條件，鼓勵(lì)國內(nèi)外建筑設(shè)計(jì)企業(yè)充分競(jìng)爭，使優(yōu)秀作品脫穎而出；就要搭建建筑設(shè)計(jì)大賽、建筑評(píng)論、建筑師論壇等各種平臺(tái)，促進(jìn)建筑設(shè)計(jì)理念的交融和升華。就以建筑評(píng)論來說，它對(duì)引導(dǎo)人們的審美觀、對(duì)提高建筑設(shè)計(jì)水平，都是至關(guān)重要的。
今年全國將開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上
記者：地下綜合管廊和海綿城市建設(shè)已列入“十三五”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大工程，下一步將如何推進(jìn)實(shí)施？
陳政高：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)矛盾很多。如果能集中力量抓好地下綜合管廊和建設(shè)海綿城市兩件事，就可以解決主要矛盾，大幅度提升城市現(xiàn)代化水平。
建設(shè)地下綜合管廊。城市地下綜合管廊建設(shè)起步于法國巴黎，集大成于日本。與傳統(tǒng)的管線直埋方式相比，這種方式優(yōu)勢(shì)明顯：一次性解決各類城市管線敷設(shè)，而且可以長期運(yùn)行；節(jié)約地下空間，可以讓地下空間更大地發(fā)揮作用；騰出地上空間，不僅節(jié)約土地，還可以使城市更舒適、美麗；便于發(fā)現(xiàn)隱患，也便于維修，只以自來水為例，全國年均漏失率是16%，北方一些城市都在30%以上，管廊里的水是不可能漏失的，這將節(jié)約多少水？水又是多么寶貴？可以拉動(dòng)有效投資，據(jù)估算每公里綜合管廊建設(shè)資金約1.2億元左右，雖然看上去一次投資很大，但統(tǒng)算起來，比我們現(xiàn)在做法要省許多錢。
中央已經(jīng)明確要求，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域新建道路必須同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)要結(jié)合地鐵建設(shè)、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等，逐步推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。特別是規(guī)定，凡建有地下綜合管廊的區(qū)域，管線必須全部進(jìn)入管廊，管廊以外區(qū)域不得新建管線。管線實(shí)行有償使用，建立合理的收費(fèi)機(jī)制。
現(xiàn)在的管廊建設(shè)，城市政府有深刻的認(rèn)識(shí)，社會(huì)有雄厚的資本，資金技術(shù)已經(jīng)過關(guān)，管線企業(yè)完全服從統(tǒng)一入廊安排，已經(jīng)到了我們?nèi)嫱七M(jìn)的時(shí)候了。2016年，全國將開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上。
建設(shè)海綿城市。海綿城市的要義就在于將過去的“把雨水排出去”變?yōu)?ldquo;把雨水留下來”；在于減少徑流，減少污染。
關(guān)于方法，大體上說是三條，即利用自然條件收集，如河流、湖泊、濕地；利用工程收集，如下沉廣場(chǎng)，如蓄水池，如家庭收集措施；如建立責(zé)任制，按發(fā)達(dá)國家做法，每個(gè)區(qū)域內(nèi)，排除雨水是有限制的，超排就要罰款，這也是一個(gè)體制的建立。到2020年，我國城市建成區(qū)20%以上的面積要達(dá)到海綿城市建設(shè)要求，到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積要達(dá)到海綿城市建設(shè)要求，即將70%的降雨就地消納和利用。
記者：“十三五”規(guī)劃綱要提出，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造，健全住房供應(yīng)體系，對(duì)此有哪些舉措？
陳政高：住房始終是黨和政府高度關(guān)注的重大民生問題。我們的目標(biāo)十分明確，就是要實(shí)現(xiàn)住有所居。
一是加快城市棚戶區(qū)和危房改造。“十二五”期間，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程開工4013萬套，其中棚改就達(dá)到了2191萬套，上億群眾喜遷新居。但必須清醒認(rèn)識(shí)到，仍有約1億人住在各類棚戶區(qū)、城中村，環(huán)境臟亂差，配套設(shè)施不齊全。棚改任務(wù)依舊繁重艱巨。
我們將按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，繼續(xù)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。今年《政府工作報(bào)告》已經(jīng)正式部署，“十三五”期間要完成城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造2000萬套。我們將堅(jiān)定信心，克服困難，創(chuàng)新機(jī)制，不折不扣地完成任務(wù)。
二是完善公租房保障。經(jīng)過實(shí)踐，我們對(duì)多種保障房進(jìn)行了歸類，形成了廉租房和公租房兩種租賃型保障房。接著，又將廉租房和公租房合并為公租房。今后的方向是，實(shí)現(xiàn)公租房貨幣化，原則上政府不再投資建設(shè)保障房，而是充分利用社會(huì)上的租賃房，政府只發(fā)放補(bǔ)貼。這不僅可以節(jié)省投資，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高效率，減少腐敗，也有利于建立新的體制機(jī)制。
與此同時(shí)，還要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際，從滿足新市民住房需要出發(fā)，深化住房制度改革，建立健全購租并舉的住房供應(yīng)體系，大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，努力保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
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